如何实现善治？从国家理论转向政府理论 | 名家讲座007：Margaret Levi
编者按
在政治科学研究中，对于民主及其反义词的研究一直是关注的重点。但是，在十几年前，美欧学界就曾产生过一股关于“善治”的讨论旋风。究其根本，是因为许多政治科学家发现，所谓的“民主”并不总能带来好的结果，而打破了所谓“民主推动经济发展”的神话。实际上，直到量化研究兴盛的今日，政治经济学家们仍不能令人信服的证明民主与经济的关系。
那么，哪一种政治要素与经济发展和提升民生福祉相关联呢？政治科学家们将目光从国家理论转向了政府理论。因此，我们全文编译了美国政治科学协会前任主席Margaret Levi教授在2005年发表的这篇主席致辞。在这篇致辞中，Levi教授探讨了政治学家们所追求的共同梦想，即“善政”的基本要素。她认为，善政应在对其服务的民众具有代表性并负责的同时，具有效率，即有能力保护民众免受暴力侵害，确保产权安全，并提供民众需要和期望的其他公共产品。在这篇致辞中，她所主要讨论的，就是如何促进善政的建设，也就是说如何将效率以及回应性和责任制如何同效率相互关联。
如何实现善治？
从国家理论转向政府理论
（原标题为：《为什么我们需要新的政府理论？（Why We Need a New Theory of Government）》，现标题为译者所拟）
演讲者：
Margaret Levi，美国国家科学院院士、英国科学院院士、美国艺术与科学院院士、美国政治与社会科学院院士、美国哲学学会院士、美国政治科学协会主席（2004-2005）、华盛顿大学荣休教授、斯坦福大学教授、Johan Skytte政治科学奖获得者（2019）、William H. Riker政治科学奖获得者（2014）、剑桥“比较政治研究”系列丛书总编辑、《政治科学年鉴》联合主编。
Levi教授的主要（合）著作包括：Of Rule and Revenue (University of California Press, 1988); Consent, Dissent, and Patriotism (Cambridge University Press, 1997); Analytic Narratives (Princeton University Press, 1998); Cooperation Without Trust? (Russell Sage, 2005), In the Interest of Others (Princeton, 2013); A Moral Political Economy (Cambridge, 2021)。她探讨了组织和政府如何激发成员超越物质利益的行动意愿。
译者：
焦磊，山东大学
引文格式（MLA）：
Levi, Margaret. “Why We Need a New Theory of Government.” Perspectives on Politics, vol. 4, no. 01, 2006.
引言
在20世纪70年代，我曾是学者群体中的一员，我们无休止地讨论国家理论。其中一起参与讨论的有我的前任美国政治科学协会（APSA）主席Theda Skocpol和我的继任者Ira Katznelson。令我们着迷的是一部基于新马克思主义的浩瀚文献，涵盖了广阔的历史和地理范围。几乎所有重要的书籍和文章都由社会学家和历史学家撰写，但随着我的同事、经济学家Douglass North发表《Structure and Change in Economic History》，他运用交易成本和产权的经济模型来探讨国家在经济发展繁荣过程中所扮演的角色，从而改变了这场辩论。现在大多数政治科学家都承认这一视角的重要性，但它同时也引发了历史主义者和新经济制度主义者之间长达二十年的分歧。如今，我们再次越来越多地参与到同一场对话中。
我们都怀揣着一个共同的愿望，那就是理解何为善政（good government）以及如何构建善政。善政应具备以下特点：（1）对其服务的民众具有代表性并负责；（2）具有效率，即有能力保护民众免受暴力侵害，确保产权安全，并提供民众需要和期望的其他公共产品。最具代表性和负责制的政府存在于民主国家中，但并非所有民主国家都有高效的政府，而在非民主国家中也存在相对高效甚至响应迅速的政府。虽然我也考虑了民主可能发挥的作用，但我在这里关注的不是如何建立民主，而是如何促进善政建设，无论是否民主。我关注的重点是效率以及回应性和责任制如何与效率相互关联。
当代世界面临的一个重大问题是如何在缺乏善政的地方建立起有效的政府。我们拥有优秀的描述性理论和均衡理论来解释稳定政府（无论好坏）的原因。我们对国家失败的原因和导致其瓦解的条件有相当深入的认识。我们在事后解释为何一些在诸多方面表现出色的政府会突然崩溃方面越来越擅长，比如黎巴嫩、前南斯拉夫甚至是苏联。但是，我们该如何重建它们？又该如何改进那些几乎都需要改进的政府呢？
作为社会科学家，我们在识别善政和存在问题政府的关键组成部分方面取得了显著进步。我们可以识别和模拟促进或削弱治理能力的激励和约束因素，也了解正式制度和规范的作用。从规范角度来看，我们期待善政能提供人身和财产安全保障，同时推动经济增长、相对平等和政治公平。从实证角度来看，我们知道这些目标之间往往存在权衡取舍，而做出的选择将影响到哪些人最能从政府那里受益，以及社会最终拥有何种类型的政府。
然而，我们所缺乏的是一个动态理论，一个能够内生化转型机制的理论。我们如何从一个存在问题的均衡状态过渡到我们更偏好的状态？我们如何将不公正的社会转变为公正公平的社会？我们如何实现从低参与度向高参与度的转变？我们如何根除腐败并建立起公正而又富有同情心的官僚体系？我们又如何将严重辜负其公民的政府转变为保护公民、提供医疗、教育、基础设施和其他公共产品的政府？最后，我们如何将服务于部分公民非常出色、而对大多数公民服务欠佳的发达民主国家政府，转变为服务于全体公民同样出色的发达民主国家政府？
在阐述为何我们需要一个新的政府理论时，我借鉴了广泛关于制度和组织治理的分析，以及大量关于抗议与抵抗的重要研究。我设想中的政府理论要求民众与统治者之间的相互作用。一个自上而下的理论无法充分解释许多内生变化来源，但同样地，仅强调社会资本、公民参与和社会规范作为增强民间社会内部合作和产生更好政府的关键要素的理论也是不够的。一个有效的政府理论必须同时承认政府在提升有效民众诉求和公民能力方面的作用。当政府能够产生条件性同意（或至少是准自愿的遵从）时，它们更有可能成为有效的政府。
如果故事完全由结构、地理、人口统计学、初始条件、路径依赖性和外部冲击等因素构成，那么也许我们应该坐观其变，让历史自行发展。然而，指出存在制约因素且其中一些相当僵化，这类似于将人类心智仅仅描述为硬连接。人会学习，社会也会进步。政府的质量不仅取决于机构和宪法设计的质量，还取决于领导层的质量、民众对于他们所生活的世界本质持有的准确信念，以及对一个既对少数群体也对多数群体公正公平的社会存在的偏好。当具有激励和想象力的个体组合起来，寻找如何在现状之内更好地运作甚至克服现状的方法时，我们就会观察到制度的转型与创新。
我们所了解的
为了构建一个既具有理论吸引力又具备实证验证性的有效政府理论，同时对那些致力于提升政府绩效的人来说具有实用性，我们需要首先概述我们关于政府差异原因的了解；其次，明确有效政府的构成要素；最后，找出如何从无效政府转变为有效政府。
实际上，我们已经知道了很多。尽管有时是间接影响，但我们仍然受到早期关于“国家理论”讨论的影响。幸运的是，现在人们较少关注相对抽象的“国家理论”，而更多地关注政府本身，即制定和执行公共政策与法律的组织和个人。政府的人事、政策甚至形式可能发生重大变化，而国家依然保持稳定。但这些变化可能会对政府自身有效性产生重大影响。政府中的官员是国家运作的动态组成部分。他们被选拔和淘汰，可以具有回应性或创新性。
现在，大家普遍摒弃了将政府视为不同群体间竞争场地（或可能是场地裁判员）的多元主义观点。政府行为者本身就是重要的参与者：他们影响着游戏规则，分配或重新分配政治和经济资源，他们可能消耗或增加政体的财富。这并非多元主义理论中的政府形象，也不是霍布斯笔下的利维坦。
在霍布斯看来，有效政府的关键在于集中的强制权力，最好掌握在一个主权者手中。他的政府既不属于国际体系的一部分，也不受任何特定阶级或群体的控制。其民众是同质化的，并乐于以服从权威政府为代价换取安全。
当然，我们现在都知道我们必须超越霍布斯模型。但我们真的明白这一点吗？我们真的已经超越了吗？17世纪英格兰的世界可能与21世纪的英国或美国相对较少相似之处，但却与当今许多陷入内战和政治暴力的地区有着相当程度的相似性。这是否意味着霍布斯式的解决方案适用于那些国家呢？我认为并非如此。我的理由包括对霍布斯政府所体现的那种集中协调权力的规范性反对意见。但我的理由也更为务实。我们不能假设存在社会契约，也不能假定民众会服从主要以其提供人身和产权安全保障能力为正当化依据的政府。无论是现在还是过去，我们都无法这样假设。因此，即使是在霍布斯最为相关的世界部分地区，他的解决方案也是存在问题的。
政府，尤其是有效政府，即使存在精心设计的宪法（特别是在没有的情况下），不会自然而然地形成。大多数国家在其努力建设国家和完善政府功能的过程中都经历过起起落落。许多国家建设努力还需要民族建构，即构建超越宗教、种族或部落之外的对更大实体的归属感。我们视法国和日本为高度集权，但使其成为这样的国家并不容易。形成国家认同需要征服省份及其领主。英国和美国如今可能已接近零低级官僚腐败水平，但实现这一目标却耗费了几个世纪的时间。而且它们距离消除高级别不诚实行为仍有一段距离。有效政府的发展意味着获得对法律的遵从，有时甚至需要付出生命代价，包括税收征管人员、人口普查工作者以及征兵登记员的生命。理解法国和日本如何实现集权，英国和美国如何消灭大部分政府腐败，以及所有这些国家如何建立起共同的国家认同和相对较高的法律遵从度，为当今试图建设有效国家的国家提供了宝贵的借鉴经验。
这些国家建设者的历程提供了一种可能的路径，而即使是他们之间也充满了岔路和偏离。早期现代欧洲国家是在彼此间以及各自边界内的战争中应运而生的。战争驱使着寻找产生财政收入和征募士兵的方法。其他一些国家作为那些最初现代国家的殖民地出现，并采纳了它们的制度和宪法——尽管在这些制度和宪法如何扎根或对民主化和经济增长作出贡献方面存在显著差异。当前许多国家建设和政府建设的努力是对去殖民化和前国家解体的回应。
过去为现在提供的只是部分经验教训。Robert Bates在其优秀的小册子《Prosperity and Violence》中详细阐述了一个可能的关键区别：受到大国和援助机构保护的新政府无需面对先前几代统治者所面临的军事威胁或财政需求，正是这些压力促使他们“说服拥有私人收入的人承担政府开支”。即便如此，困扰历史国家的问题同样影响着当今世界：如何确保政府具有足够的权力来征税并提供安全保障，同时又抑制政府对其本应服务的民众进行掠夺。Mancur Olson将这个问题表述为将“流窜匪徒”转变为“驻点匪徒”。虽然匪徒行为并非唯一可能性，但它可能是最常见的一种。它及其变体位于政府类型连续谱上的各个点上。所有政府都会提取资源，但其中一些是窃国贼，一些是劫富济贫者，还有一些虽少但却是繁荣和公正生产的合作伙伴。我们希望实现的就是这种最后一种类型的政府。仅仅是利维坦式或匪徒式的政府远远不够。
当政府能够实现准自愿遵从时（即出于合作意愿驱动的遵从，但背后有强制力支撑），它们更能执行政策。这意味着被统治者和公民在接受政府提供的某些事物的同时，也要接受政府从他们那里抽取资源。这也意味着遵从总是有条件的，会随着政府在绩效、诚实度、程序正义以及其他决定政府可靠性的因素方面的变化而变化。当政府官员腐败、失去武力垄断或者证明无法有效提取所需资源以提供集体物品时，不遵从、抵抗甚至国家失败的可能性大大增加。这将导致恶性循环。无法收取足够税收支付公职人员薪酬的政府反而创造出官员从公民那里强行掠夺“工资”的激励，进而导致民众为了自保而组建武装团伙。
我们正日益意识到有效政府的发展往往不是一蹴而就的。存在着一个长期的学习过程，在这个过程中，公众和公职人员发现哪些机构和哪些人是可靠的，以及在何种环境下他们是可靠的。对他人信心的增长使得人们能够承担更多风险，扩大生产性经济、政治和社会互动的范围。面对不安全感时，人们常常发展出信任和义务网络。然而，网络有时可能成为广泛合作的制约而非促进因素，特别是在强化种族、族群和宗教界限时。近期的政治科学和政治经济学提供了一些关于如何跨越村庄、族群和地区分歧建立生产性和安全互动的线索。我们现在需要将这些研究成果应用于非常不同的背景中。
我们已经认识到许多国家和政府是多么脆弱。这不仅仅涉及议会制中的联盟变动问题，更深层次的问题关乎削弱治理能力的因素。似乎很容易退回到“所有人对所有人的战争”，而且越来越多关于国家失败的研究解释了这一现象的原因。其成因复杂，不易简单归结为种族和宗教分歧、钻石矿产或普遍贫困，但学者们正在成功地梳理这一复杂性。我们越来越认识到传染病、洪水和其他灾难可能带来的破坏性，尤其是当它们耗尽政府的收入和人力资源时。
即使在经济发达且稳定的民主国家，维持有效政府也颇具挑战。20世纪70年代，人们对于国家面临的“财政危机”深感忧虑，即企业和公民对服务的需求将远超政府能筹集到的收入。新的财政危机形式已经成为现实，至少在那些只消费而不征税的国家中。社会中最贫穷的人依赖政府服务，但富人也同样依赖。然而，在许多发达国家中，人们对税收的反对意见日益增多，大量游说活动致力于将企业的成本转嫁给政府。
我们对有效政府的内涵以及国家为何失败了解颇多。存在相对有效和公正的政府实例，但我们仍然需要创建和重建它们的蓝图。下一步我们必须弄清楚如何防止政府失败、在政府失败后如何重建、以及如何确保政府对其应当服务的对象保持响应和负责任。我们不应再满足于霍布斯式的解决方案，即仅提供对抗暴力的安全保障的政府。我们的目标不仅仅是社会秩序，而是一个安全、公平、繁荣的社会，其政府能够赢得公民的充分支持和忠诚。
重新调整我们的思维方式
构建有效政府的理论要求我们对思维方式进行某种程度的重新定位。太多分析侧重于对政府的反对意见，而没有充分关注政府提供的服务。当然，作为负责任的公民，我们应该批判特定政策和项目。然而，新自由主义革命的一个最恶性的后果就是掩盖了我们对政府基础设施（包括物质和社交层面）有多么依赖。
尤其是（但不仅限于）理性选择学者中，对“制度是权力结构”的认识还不够充分。人们关注谁是赢家、谁是输家，并认识到集体行动本身就是一种权力形式。但是，按照定义，稳定的均衡状态是由拥有有效谈判力的参与者维持的。如果这些行为者或群体在现状下过得更好，没有改变现状的动力，那么政府就不会发生变化。这种类型的均衡分析仅包含部分人口，即那些具有谈判能力的人群。一旦我们将所有受政府影响的人都纳入考虑范围，这个工具就变得更为复杂且问题重重。使某些人（而非所有人）受益的制度也会造就输家，甚至可能是永久的输家。如果不承认这一点，我们就无法全面理解权力的本质，也无法为补偿输家提供途径。
对于发达和发展中世界的研究所面临的更关键问题是忽视了政治、冲突和矛盾，这些因素是许多制度的基础，在达到新的均衡后并不会简单消失。它们可能会被掩盖起来，只有当变革可能时才会浮出水面。讨价还价的语言适合作为描述工会与雇主协商合同或王室与议员就君主借款条件达成一致的场景，但它不适合作为描绘印度独立前不可触碰阶层与其他高等种姓间关系，或是加拿大、澳大利亚或美国历史上大部分时期土著人民关系的特征。
即使存在有助于国家建设与维护的交易，我们是否成功地识别了所有的交易？又是否分析了在大致相似结构位置上的个人和群体之间交易性质差异的原因？地方团体和权力结构塑造着统治者和机构所做的选择，它们对国家施加成本的能力不仅在各国之间存在差异，也在国内各地区间存在差异。议程控制无疑是一种权力形式，也是立法机构领域定义性工作的核心，但学者们持续四十年来仅仅考虑权力的一种“面向”，未能探讨意识形态、非决策和其他形式的“偏见动员”如何将关键问题排除在议程之外。“胜算集合”和“修辞策略”提供了一些修正方法，但我们仍在努力，并将在一段时间内继续努力，去探究信念如何形成、偏好如何诱导以及偏见如何动员。
解决这一困境的一个途径是采用不同的研究方法。我们可以发展更为坚实的结构主义解释，或者更加自觉地专注于揭示“弱者的武器”。从这些以及其他视角中，确实可以学到很多东西。结构确实重要，对历史和文化的诠释性探索教导我们人们如何构建他们的世界框架，并促使我们思考为何他们更倾向于以某种方式行事。但在我看来，只有将这些方法与正式理论的严谨性和尽可能运用统计分析结合起来，它们才能真正帮助我们。即便如此，我们的政府理论仍然会存在空白之处。
困境
要构建一个关于有效政府的动态理论，我们需要首先明确这一理论必须解答的问题，并随后列出其基本组成部分或构建模块。只有在完成这些任务之后，我们才能推导出假设、检验它们，并基于良好的逻辑和证据提供政策建议。具体而言，我们需要能够：
以不会加剧暴力或导致对政府功能失调性不信任的方式驯服内部暴力的机制模型；
通过促使政府官员可信地承诺避免剥削行为和背叛（从贷款违约到犯罪行为再到隐瞒与战争决策相关的公众重要信息）来约束政府官员的模型；
补偿制度建设中产生的输家的模型；
建立一个能够：
符合现行公正和正当程序标准的政府，
为集体利益提供公共物品，从而实现条件性同意的模型；
在必要时，在各项目标间进行权衡取舍的模型。
以下引文反映了这些任务所面临的困境：
一个强大到足以保护财产权的政府……也同样强大到能够没收其公民的财富。（Barry Weingast）
国家尝试增强自身安全的许多手段都会降低其他人的安全感。（Robert Jervis）
国家形成和巩固的过程在各地都付出了惨重的人力代价。尽管如此，在现代社会中，似乎唯有没有国家的状态比拥有国家更糟糕。（Pratap Mehta）
国家的存在对于经济增长至关重要；然而，国家同样是人为经济衰退的根源。（Douglass North）
不信任可能是问题所在，但信任并非解决方案。（Margaret Levi）
民主是最差的政府形式，除了所有历史上不时试过的那些其他形式之外。（Winston Churchill）
在几乎每一个国家或政府的建设项目中，都有必要在国内“驯服暴力”，制止“流窜匪徒”，终止种族冲突并构建国家认同，同时向有影响力的团体提供足够利益以保持其忠诚度，并促使他们放弃暴力掠夺行为。国家建设需要赋予统治者有效政府不可或缺的能力：执行法律和征收税收以支付必需公共物品的能力。然而，为了确保统治者不会反过来剥削被统治者，就需要设计出在某些方面高效且在其他方面无力的政府结构，使得政府行为者可以接触某些资源但不能触及其他资源。不过，法律约束与对管理者讨价还价和强制力的限制同样重要。
然而，在制度安排能够确保可信承诺的地方，这些约束才真正显著地制约官员行为。未能达成可信承诺的问题普遍存在，很大程度上是因为许多统治者没有动机去“束缚自己的手脚”。例如，伊迪·阿明和萨达姆·侯赛因等案例表明，在成功削弱反对派后，他们不受任何机会主义或偏袒行为的限制。那么，有什么能诱使这样的国家元首，尤其是拥有可靠军队的元首，同意一旦违反协议就会自动触发惩罚的安排呢？然而，在某些情况下，争夺资源控制权的压力或国际压力可能产生这种效果。
即使愿意抑制内部冲突的政府也可能无法成功。部分原因源于民众及其领导者面临的“安全困境”。在一个政府保护不足的环境下，个体出于寻求安全的愿望而对他人心存戒备，甚至包括曾经合作过的人。掠夺行为由贪婪驱动，而在个体基于他人威胁预期形成安全困境的背景下，则由恐惧驱使。安全困境可能导致军备竞赛和进攻/防御性质的战争，从而使每个人都可能成为暴力的受害者，也让每个人的生活变得更糟。面对内部暴力问题的政府可能会选择进一步增加军事投入，但证据显示这反而增加了暴力的可能性而非减少。
在那些未能解决安全困境问题的人群中，驯服暴力和建立政府的努力所取得的任何解决方案都可能是“可怕的”。引述中的印度案例，在通往独立的过程中经历了创伤性的过渡期，伴随着基于宗教的暴力，至今仍在全国多个邦以骚乱形式存在，并在争议领土如克什米尔地区演变为公开的战争状态。分治导致了大规模屠杀、家庭破碎以及部分地区财产和产权的破坏。尽管发生了这些悲剧性事件，但从印度案例中也能得出积极的教训：安全困境终究是一个可调控的变量，可通过政府行动进行干预。在过渡期间，一些省份并未发生暴力事件。更重要的是，如今的印度已作为一个多元文化民主国家成功生存下来，并且甚至拥有一位穆斯林总统。在国家建设和国家构建方面取得了成功。
我们知道，有效的政府保障产权、调解纠纷，并提供公共物品，使公民得以繁荣发展。然而，许多政府，即便能够在国内营造和平与繁荣，仍然做得不够满足民众的需求。通过服务于特殊利益集团、过度监管经济、践踏公民自由和权利、阻碍科学技术进步，政府有可能变得压迫性十足，进而成为经济衰退的源头。
由于众多政府存在腐败和不端行为，甚至实际上损害公民个人和职业生活，因此人们有充分的理由不信任政府。这种不信任事实上是一种健康的反应，当它催生出法律框架、制衡机制以及警觉的公民时尤其如此。的确，不信任常常会推动制度变革和创新：“牢固的防御造就好邻居。”关键在于组织设计，而非个人信任。至关重要的是确保官员履行职责，并在不尽职时受到查处和惩罚。
特别是在现代社会和民主世界中，对政府官僚体系的信任极少仅基于其维护产权的程度以及其是否避免掠夺行为。信心也取决于每个公民是否有足够的保证认为所有人都遵循相同的法律义务，以及公民普遍认为自己遵守规则能获得相应的回报程度。这些是实现准自愿服从的关键因素，也是有效政府的决定性特征。
一个让所有人都承担相同义务的政府，是拥有这样能力和意愿的政府，而这些品质取决于政府依赖于哪些群体。如果选拔层狭窄且最低获胜联盟规模极小，那么政府更有可能实施歧视性法规和征收行为。如果有选民凭借对资源的控制来要挟政府，他们就可能获得优待。而且即使不担任公职，他们也更能够左右政策走向。
当民众相信存在着某种程度上的权责对等时，他们更愿意遵守政府要求。当他们认为官员廉洁、所征收的收入确实会进入公共金库、所有符合条件的年轻人面临相同的征兵概率等时，他们的信心会进一步增强。随着有价值的公共物品的实际生产和分配，民众的信心还会继续提升。
对政府信任的基础以及自愿服从的意愿，在很大程度上源自对法律执行公平性和公共物品分配公正性的评价。不同社会和时代对于何为公平以及什么被认为是期望的公共物品有着不同的定义。然而，任何在这些问题上不能满足广泛期待的政府都可能会遭遇抵抗和异议，无论是消极还是积极的。
民主有助于解决遵从度和信任问题，但并不能完全解决问题。民主所鼓励的透明度和竞争有时可以适当地削弱对政府代理人的信任，有时则不然。此外，民主也不容易解决不同政策目标之间的权衡问题。实际上，它甚至可能通过制造猪肉桶式交易（即狭隘利益驱动的政治决策）而非理性计算不同政策的成本和效益，加剧这一问题。有时候，决策服务于立法机构中声音最大或票数最多的群体，而不是整个集体。
上述讨论为我们提供了一份有效政府创建与稳定所需处理过程的清单。我们已经拥有了关于这些过程如何发展的模型和颇具说服力的论据。然而，若想使这面包发酵起来，还需要一些尚未具备的要素。
基本成分
在烘焙我们的“面包”时，我们必须关注实证证据、现实和良好的科学方法，对环境与历史的细节及独特性保持敏感，并致力于改善我们的共同福祉。我们必须认识到人类行为的重要性。遵循这些原则，我们现在可以开始考虑有效政府的基本要素，即使我们尚未成功将它们综合或内化为动态理论。这些要素包括：
适当调整激励机制的制度安排
能够确保政府向民众提供安全与服务的领导力
关于政府及其行动者能力和承诺的现实主义信念与期待
对诸如清廉政府和公正社会等结果的偏好，即使这些目标以前看似遥不可及
激励机制和制度长期以来一直是“配方”的一部分。它们通常就是我们所说的政府。经济学家、政治经济学家以及国际组织（特别是那些提供资金援助的组织）的决策者们已经强调了激励机制和制度数十年。他们越来越意识到，虽然这些因素是构建有效政府的必要条件，但并不充分。如果仅凭此就能奏效，移植一套宪法并加以执行就足够了。然而，有许多从成功政体借鉴而来的宪法、法律、法规和权利法案，在新的环境中并未繁荣发展。并非所有人都会对相同的激励做出同样的反应。简单地将一个国家的制度直接移植到另一个国家或按照清单进行规定，往往更容易导致失败。通常情况下，最有效的做法是结合“正统元素与本土异端”。即便如此，即使这些制度是在国内重要角色之间通过协商形成的，仅靠制度本身也无法保证能够建立或维持一个有效政府。
对于内生变革理论中其他必要的要素，我们所知相对较少。如果没有具备生产公众所需公共物品能力的领导者和工作人员，以及能够在政策意见不合的人群中唤起普遍信心的能力，制度只是空洞的外壳。举个例子，巴基斯坦和印度都继承了殖民时期相同的正式制度，但在相对无效和有效政府之间的差异部分取决于真纳和尼赫鲁在后殖民时代国家建设方式上的不同。
领导力协调了激励，帮助设计和重塑机构，提供了促使个人转变或修正信仰的学习环境，并在引导偏好方面发挥重要作用。最重要的是，政府内部和社会各界的领导力提供了协调他人努力的人类能动性。这不是马基雅维利式君主为了实现自身目的而操控民众的问题，而是指结合了马基雅维利描述的部分战略和其他才能以及韦伯意义上的“责任伦理”的领导力。
构建一个具有普适性和可复制性的领导力模型并非易事。关于领导力的文献非常丰富，尤其是针对商业和政府领域的研究。这些研究表明，领导力显然可以带来积极或消极的影响，并揭示了领导者应考虑的因素。然而，我们仍然缺乏一个关于优秀领导力产生及其保障机制的模型。尽管任务艰巨，但为了拥有一个动态的政府变革理论，社会科学家必须承担起这项工作。
领导力受到制度和民众支持的赋能，同时也受到它们的约束。休谟、麦迪逊以及众多政治理论家强调组织设计是对抗无赖的有效保护。他们的论点提供了一个很好的起点，但我们必须进一步细化理论，明确哪些约束条件最有可能激发并产生有能力的领导力，以及在何种环境和情况下最有效。
有人认为代议制民主是实现有效政府的最佳设计，甚至可能使领导力质量的重要性降低。然而，考虑到有许多不稳定或贫穷的民主国家，以及即使是其中最富裕的一些国家也未能服务好大部分人口或实现其他重要目标，因此证据尚不明确。相对健全选举制度下的领导人更可能对广泛的选民群体负责，而且有充分理由相信他们更能促进和平与繁荣。但这是一个微妙的问题。以某个纲领当选的代表和行政官员上任后可能会采取截然不同的行动。有时是因为意外战争、自然灾害、疫情或经济变化；有时是因为在职期间获取的新信息；有时则纯粹是因为他们在竞选活动中撒了谎。如何让领导人承担责任，部分取决于制度安排，但也取决于他们能在多大程度上赢得公民的信任。如果信任度高，那么领导人就有更大的自由裁量权根据情况变化调整方向。
领导力的质量具有情境性，即使在民主国家中也是如此。如上文引用的丘吉尔，在战时因其领导才能闻名，但在和平时期却被拒绝担任领导职务。有很多成功将领被提升为国家元首后，在面临新任务时却惨遭失败的例子。还有一些像林登·约翰逊这样的立法者，擅长协商并在国内问题上表现出色，但在外交政策上却遭遇挫折。
服务于一个群体的领导方式可能并不适用于另一个群体。冷战期间暴露了援助机构和超级大国为了在国际争端中争取盟友或支持看似能促进稳定而非其他价值的政权，经常做出道德上值得质疑的决定。我们不应在他国事务中扮演上帝角色，但我们确实需要更深入地理解是什么造就了可靠的、有能力的领导人，或许还需要更多资源用于培训公共官员。
尽管对于改善领导力的可能性存在诸多怀疑的理由，但我们在这方面已经取得了一些进展——尽管远不够充分——了解如何从愿意提高自身技能和能力的领导人身上挖掘出最好的一面。可信承诺和其他激励结构发挥作用，同时非正式因素同样重要，这些因素确保领导人对选民负责，以及选民对领导人的信心。有效的领导人按照构成政府组织身份的原则行事，并据此生成面对不可预见变故时的行为准则。为了让这些原则成为基于选民支持的有效政府基础，它们必须传达给所有人，并且其实施过程应在事后可见。政府领导人通过建立在这些原则基础上的声誉来确立可靠性，即使这些原则不是组织效率最高或者对领导人个人利益最优时，他们也会坚持这些原则，从而维护自身的声誉和政府的信誉。实际上，我们一些最受尊敬的公众领导人曾作出巨大的个人牺牲。
政府文化在历史的关键时刻由领导层群体孕育和强化，他们在招募支持、协调资源以及成功应对冲突和灾难方面解决了关键的战略问题。政府文化得以延续是因为领导人继续坚持创始原则，并根据时代进行修订，同时满足公众不断变化的需求。制度的持久性要求偶尔进行调整，领导人必须说服相关行为体，改变将最好地维护这个制度。
即便如此，这种领导力至少面临着两个困境。首先，难以调和民主实践与理性高效政策之间的矛盾。在没有民主问责制的发展中国家，选择错误政策取舍的风险可能高于结构良好的民主国家。优秀的领导力意味着能够认识到可能存在必要的权衡，并理解短期内及未来所获得和失去的东西。
其次，领导人可能对国家有利也可能有害。这一点我们清楚。尤其危险的是那些过于意识形态化以至于无法准确评估他们所处世界真实状况的人。更加危险的是那些无法或不愿鼓励反馈和学习的人。对于这类领导人来说，制度和激励措施作用不大，只有他们的离职和更好的领导人接替，才能帮助国家实现有效政府。
但是，领导人具备创建和维持有效政府的能力源自何处？他们是天生如此，还是可以通过教育和学习习得领导技能呢？无疑，性格成分是存在的，但也有大量的后天习得技巧。美国媒体可能会拿律师开涮，但实际上许多受人尊敬的当选官员都有律师背景或其他高级学位。许多人虽然没有高级学位（甚至是有些有高级学位的人），但他们通过政府、军队、工会、政党、革命组织等途径逐步晋升。他们为自己的角色做好了准备。在苏联解体后政府成功过渡的一个关键因素似乎是选拔了一批通过讨价还价和谈判获得技能的精英阶层。最近的证据表明，成功的后殖民政府往往是那些拥有受过训练的本地公务员队伍和自治经验的政府。
一旦执政，领导层在法律执行的限制内以及他们自身的谈判影响力范围内，拥有制定或修订宪法、建立或强化制度的力量。领导者可以构建制度，但也必须受到制度的约束。这仅部分是由于制度和可信承诺的影响，也可能是因为领导人所承担的道德义务。最重要的是他们通过透明度、回应性以及政策的实际执行，在多大程度上激发了准自愿遵从或更积极但有条件的支持。同时，领导者还需要提供澄清可能情况的领导力，并提供信息，使选民能够根据他们所处世界的实际情况形成信念和偏好。
公民如何形成正确的——即基于现实与实证基础的——信念和期待，是当代社会科学必须回答的最关键问题之一。至少部分答案在于政府行为者提供的关于实际行为及其自身和其选民将与其互动的其他人的可能行为的信息和信号。因此，信念转变最重要的基础可能是对政府行为者和服务预期的变化。
有时，领导者要求选民降低对政府的要求。由玛格丽特·撒切尔和罗纳德·里根引领的新自由主义转型并非单纯自上而下强加，撒切尔和里根还需说服政治领域的相当一部分人相信新自由主义政策符合他们的利益。有时，领导者的任务是说服选民政府政策应该更为广泛包容，如在美国实施民权立法期间，或在斯堪的纳维亚国家引入普遍福利体系时。领导者有误导和操控的能力，但他们也有激发变革的能力。在这里，魅力的重要性不如改变选民对经济或社会信念的能力重要，从而说服他们接受更适合当前理解状况的政策。
关于信念的问题在讨论安全困境时出现过。对于背叛的预期，尤其是当代价高昂时，会导致助长暴力循环的行为。对他人的信任度的认知会影响是否决定在合作事业中冒险。对某一机构可靠性的认知则影响是否决定遵守其规则和规定。信念可以解释为什么有些腐败政权尽管面临严重的改革努力，仍能持续存在。如果公众和官员认为普遍存在腐败现象，除非政府能够真正改变信念和实践，否则他们可能会维持不诚实行为。相反，如果他们相信体制是清廉的，就更有可能抵制、揭露并惩罚腐败行为。领导者可以通过提供信息和树立榜样来影响人们对其所在体系的看法。
从无效政府向有效政府转变的可能性在很大程度上取决于大众的信念和由此产生的规范。除非人们确信情况已真正改变，否则很少有人愿意改变那些保护自己并促进个人目标的习惯和规范。农民会抵制新的耕作技术或坚持生育众多子女，因为长期以来这些做法保障了他们应对已知风险。民众及其领导者必须理解和相信有利于健康的科学证据。那些依赖网络而非市场或政府的人往往对法律系统缺乏信心，必须学会信任政府是可靠的。对传统宗教（即使是极端或原教旨主义形式）的依恋为信徒提供了与现实相适应的世界观；要改变支持宗教正统观念的信念，可能需要说服信徒他们可以从其他途径获得所需。只有当领导者和其他政府行为者能够建立起对政府所提供信息和服务的可靠性和质量的信心时，他们才能改变人们的信念，并帮助人们学习社会中的新型互动方式。
善政还可能鼓励官员倾向于某些结果而不是其他结果，并完全排除某些可能的行为（例如挪用公款）。有序民主国家中积极参与的公民可能更愿意投票、变得知情并保持警惕，而不是搭便车或理性地选择无知。那些揭发腐败行为的人可能相信他们处于一个干净的均衡状态，但他们也愿意采取行动，宁愿承受参与的成本。
那么，领导者和其他政府如何诱导出对民主、社会公正、和平解决争端以及其他使有效政府得以实现的目标的偏好呢？如果我们无法回答这个问题，我们将再次陷入静态理论的境地。虽然注意到偏好的变化很有趣，但我们需要了解它们的起源。
实验性研究、调查证据以及行为经济学提供了有力的发现，许多个体受到公平和互惠原则的驱动。他们明知故选那些能够产生自己认为更公正或公平结果的行为，而非选择带来最大物质回报的结果。这种倾向或许源于进化或者是人类无法直接控制的其他因素。然而，基于特定环境及对他人可能行为的预期，采取此类倾向行动的概率显然会有所变化。至少在某种程度上，这种变化具有社会和政治基础。网络或制度可以生成、维持甚至诱导偏好。
制度安排有几个方面允许个体按照其偏好行事。在某些情况下，它们通过实现个人偏好的结果而发挥作用，这些结果可能是个人以前从未考虑过或认为不可能实现的。强有力的执行背景赋予了希望诚实的官员和想要尽职的公民权力。这些人倾向于成为一种类型的人，而不是另一种，但只有当他们确信其他人会履行自己的责任且官僚不会腐败时，他们才会按其类型行事。其他制度，特别是那些促进政治审议和沟通的制度，以及那些促进贸易和其他超出狭隘网络互动的制度，帮助人们发展出他们以前未曾有过或曾认为无法实现的偏好。我们有大量的证据表明，在诸如废除奴隶制、赋予选举权、女性拥有财产权等争议问题上的法律变革，为新获得权力的人提供了曾经被排除在其偏好排序之外的权利和偏好。从长远来看，限制选举权、奴隶制或剥夺女性权利可能会从那些曾经将其视为结果的个体的偏好排序中消失。
总之，制度是有效政府的关键要素，但同样重要的是领导力的质量及其领导者和机构营造的政治环境。个体可以逐渐相信世界与他们曾经所想的不同，那些他们从未考虑过或认为难以实现的结果实际上是可以达到的。他们可以根据他们所支持的领导层和宪法维护的公平原则来行事。在这样的环境下，具备这些偏好的公民也更有可能变得警觉，要求回应型政府，让领导人承担责任，并在适当的时候拒绝服从和同意。
我现已阐述了构建和维护一个有效政府所必需的组成部分，并指出了至少部分这些组成部分如何形成并已实际存在的机制。通过领导力、信念改革、偏好形成以及广泛的社会支持，人类能动性就像酵母一样，成为了动态的有效政府理论中缺失的成分。然而，我们仍然缺乏将这些元素转化为既能满足全体民众需求又能定期自我更新、避免破坏性创伤的政府的具体方法。目前的知识积累和研究成果已经到了能够预见动态有效政府理论出现的阶段。这是我们作为社会科学工作者面临的挑战——也是我们的下一个前沿！
(因篇幅限制，参考文献从略）
〇 编辑、排版：焦磊
〇 审校：郭瑞涵 大兰